58. posiedzenie Senatu RP

Punkt ósmy: drugie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw.

Zapytanie Senator Jerzy Chróścikowski:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Ja mam pytanie do pana przewodniczącego. W pkcie 10 art. 2 mówi się o pracach członka komisji. Czy jest jakimś niedopatrzeniem, czy też celowym zamierzeniem to, żeby właściwie nie dopuszczać tu członków komisji spoza rady? W moim odczuciu, należałoby zachować pierwotny zapis. To jedna sprawa.

Jeśli chodzi o pkt 15 art. 2, to przyznaje się tu wójtowi lub burmistrzowi prawo do powoływania i odwoływania nie więcej niż trzech zastępców. Czy nie należałoby zmienić tego zapisu, bo mowa w nim o prawie do powoływania, a to znaczy, że można nie powoływać ich wcale. Czy nie należałoby tego zmienić? Ja ewentualnie mógłbym zgłosić poprawkę, jeśli należałoby to zrobić.

I sprawa sekretarza urzędu. Art. 26a jednoznacznie mówi, że odwołujemy sekretarza urzędu wraz z wójtem czy burmistrzem. Czy nie należałoby jednak go zostawić jako urzędnika stabilizującego urząd w takim momencie? Chodzi o to, żeby go od razu nie odwoływać. Sekretarza powoływałby dopiero następny wójt czy burmistrz. Czy nie należałoby więc zmienić tego zapisu? Bo w obecnym układzie mam obawy, że może być w ogóle zachwiana praca urzędu.

Mam też wątpliwości w sprawie pktu 23 w art. 2. Czy nie nastąpi konflikt, kiedy przewodniczący rady będzie przejmował obowiązki wójta lub burmistrza? Czy nie lepiej zostawić poprzednie rozwiązanie, a więc że zarząd pełni swe funkcje do czasu powołania nowego?

I jeszcze mam jedną uwagę, jeśli chodzi o całkowity nadzór wójta czy burmistrza, a więc o zwierzchnictwo służbowe. Czy to nie jest rozwiązanie zbyt daleko idące? I czy to nie jest sprzeczne na przykład z kodeksem pracy, jeśli chodzi o pojęcie pracodawcy? Mam pewne wątpliwości, czy to nie idzie za daleko, bo przykładowo nauczyciele podlegają bezpośrednio dyrektorowi szkoły. A tu można to różnie rozumieć. Ja mam wątpliwości. Dziękuję.

Odpowiedź Senator Leon Kieres:

Dziękuję.

To jest trafna uwaga, jeśli chodzi o pkt 15 w art. 2. Wójt lub burmistrz może powołać oraz odwołuje nie więcej niż trzech swoich zastępców. Tak, redakcja tego przepisu wskazuje, że wójt może również nie powołać zastępców. No ale tak to zostało sformułowane. Jeśli uzna, że on sam wystarczy, a są przecież małe biedne gminy... Bo, Panie Senatorze, dzisiejsza redakcja przepisów regulujących powoływanie zarządu obliguje do powoływania zastępców. To jest oblig. I czasami niektórzy nawet mówią: u nas trzyosobowy zarząd jest za duży, a jest zapisane, że ma być od trzech do siedmiu, tymczasem nam by dwóch wystarczyło, nie można jednak zejść poniżej tego trzyosobowego zarządu. Stąd właśnie taka redakcja. Jeśli rada uzna, że w budżecie są pieniądze, to przeznaczy na wynagrodzenia dla pracowników samorządowych odpowiednią kwotę, a wójt będzie mógł powołać zastępców. A jeśli pieniędzy nie będzie, to nawet gdy wójt będzie chciał ich powołać, to nie powoła. Trzeba pamiętać, że decyzja wójta będzie determinowana sytuacją finansową gminy, budżetem.

Jeśli chodzi o sekretarza, no to moim zdaniem nie ma niebezpieczeństwa, że jeśli zostanie odwołany wraz z wójtem, wtedy nikt nie będzie kierował urzędem gminy. Wedle nowej redakcji art. 28e ust. 2 przewodniczący rady gminy, który będzie jednocześnie sprawował czasowo funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta, będzie mógł powierzyć obowiązki sekretarza gminy mianowanemu pracownikowi urzędu gminy. Czasowo oczywiście, czyli do chwili, kiedy zostanie wybrany nowy prezydent, wójt lub burmistrz i to on powoła nowego sekretarza gminy.

Jeszcze było pierwsze pytanie, ale ja już go nie pamiętam. Zdaje się, że dotyczyło art. 21, a więc prac komisji. Proszę mi przypomnieć jego treść.

(Senator Jerzy Chróścikowski: Chodziło o to, że eliminuje się możliwość powołania kogoś spoza rady.)

Tak, ja już tłumaczyłem panu senatorowi Pieniążkowi, dlaczego takie rozwiązanie nie zostało przyjęte. My wprawdzie, jak pan pamięta, bo był pan przecież członkiem tej komisji i pracował nad tą ustawą, nie rozważaliśmy tego problemu. Mogę więc tylko odpowiedzieć, że ten problem nie był rozważany. Ale uznaliśmy - jeśli mogę wejść tu w rolę jednego z tych, którzy się podpisali pod tym projektem ustawy - że członkowie spoza komisji jednak często dominują w gminach, ubezwłasnowolniając radnych, co jest jakby nieformalnym kanałem transmisji do gminy polityki. Jeśli się kończy możliwość wpływu na radnego, jest on zastępowany, właśnie dzięki wprowadzaniu do komisji członków spoza grona radnych.

Zapytanie Senator Jerzy Chróścikowski:

Pytanie dotyczyło właściwie art. 23. Czy rzeczywiście należało zostawić w proponowanym brzmieniu zapis dotyczący tego, żeby przewodniczący rady pełnił funkcję wójta, ewentualnie burmistrza? Czy nie byłoby lepiej, gdyby do czasu powołania nowego wójta czy burmistrza tę funkcję pełnił stary?

Odpowiedź Senator Leon Kieres:

Stary nie, nie. No więc ja też to tłumaczyłem...

... w jednej z odpowiedzi na początkowe pytania. Otóż uznaliśmy, że właśnie nie. Skoro już ktoś został odwołany - a proszę pamiętać, że takie odwołanie jest jakby mocniejsze niż obecnie, bo dzisiaj odwołuje rada gminy, a w przypadku przyjęcia tej ustawy odwołanie będzie następowało w drodze referendum - to chyba nie byłoby to właściwe społecznie. Obywatele mogliby się bowiem poczuć w pewnym stopniu wyprowadzeni w pole, że użyję tu kolokwializmu. Wyobraźmy sobie, że w drodze referendum w niedzielę odwołano wójta, a potem przez sześć miesięcy ten sam wójt nadal pełni swą funkcję i realizuje, jako bardzo silny podmiot, politykę komunalną. Uznaliśmy więc, że trudno: jeśli straciłeś zaufanie wyborców, zostałeś odwołany, i to w drodze referendum, nie zaś konsensusu politycznego osiągniętego w gronie radnych, to w tym momencie z powodu utraty zaufania przestajesz pełnić funkcję, a twoje miejsce czasowo zajmuje przewodniczący rady gminy.

Można oczywiście szukać innych rozwiązań, jak to choćby sugerował pan senator Kowalski, mówiąc, czy to nie powinien być wojewoda. Uznaliśmy jednak, że to element samorządowy sprawuje tu władzę, nie zaś administracja rządowa jako pewien interreks.

Dyskusja

Senator Jerzy Chróścikowski:

Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!

Już z dyskusji moich przedmówców wynika, że jest to ustawa, a właściwie projekt ustawy, potrzebna i oczekiwana z różnych względów, dotyczących opinii samorządów i wcześniej wymienianych przez mojego przedmówcę.

Zgłaszałem na posiedzeniu komisji kilka swoich uwag dotyczących dualizmu, który się tutaj, niestety, pojawia. Było to już zresztą podnoszone przez sprawozdawcę, pana profesora. Myślę, że w tym układzie, w jakim w tej chwili jesteśmy, nie damy rady tego problemu legislacyjnie rozwiązać. Może gdy projekt pójdzie do Sejmu, tam łatwiej będzie go doredagować. W tej chwili zauważam bowiem pośpiech i chęć, żeby jak najszybciej przekazać nasz projekt do dalszych prac, żeby zdążyć go jeszcze w tej kadencji przegłosować. Będziemy mieli jeszcze czas, gdy ewentualnie ustawa wróci do nas, do Senatu. Może wtedy poświęcimy na to więcej czasu. Myślę, że zostawimy trochę możliwości i Wysokiej Izbie Sejmowej.

Co do liczby radnych, to i moi przedmówcy o tym wspominali, i ja na posiedzeniu komisji zgłaszałem taki wniosek, że jeśli chodzi o gminy do dwudziestu tysięcy mieszkańców, to powinno się w nich pozostawić radnych w obecnej liczbie. Uważam tak dlatego, że jest to inny układ wyborczy. To nie jest ordynacja proporcjonalna, tylko ordynacja większościowa. Zwracam szczególnie uwagę na to, że w gminach wiejskich jest zupełnie inny układ. To są sołectwa, to nie tak jak duże osiedla w miastach. One mają zupełnie inny zakres działania itd. Podam przykład mojej gminy. Jest to gmina licząca około dziewiętnastu tysięcy mieszkańców, gmina wiejska, a może podmiejska. Jest w niej trzydzieści sześć sołectw. Gdyby ograniczyć ilość radnych, to na kilka sołectw przypadałby jeden radny. I tak w tej chwili jest już dwóch, trzech. W związku z tym po zmniejszeniu ich liczby mogłoby być tak, że pięć sołectw miałoby jednego radnego i powstałby wielki problem z wyborem. Już na posiedzeniu komisji zwracałem na to uwagę. Większość z nas ten temat podnosiła i to rozumie. Zatem dołączę jeszcze swoje poprawki do tych, które zgłaszali moi koledzy. Myślę, że na posiedzeniu komisji to uzgodnimy.

Jeśli chodzi o uwagi, które zawarłem w pytaniach, to jednak pozwolę sobie je doprecyzować. W zmianie dziesiątej w art. 2 projektu proponuje się usunięcie przepisu pozwalającego osobom spoza rady gminy uczestniczyć w roli członków w pracach komisji rady gminy, przy czym do tej pory nie istniało ograniczenie, że liczba tych osób w komisjach nie może przekraczać połowy ich składu osobowego. Nie jest jasna intencja wnioskodawców: czy chodzi o uniemożliwienie osobom spoza rady bycia członkami komisji - ale w takim razie skreślenie przepisu nie zabrania tego radzie gminy - czy może chodzi tylko o usunięcie ilościowego udziału takich osób w komisjach? Moim zdaniem, udział osób spoza rady w komisjach - a często są to fachowcy w danej dziedzinie, dostarczający nieocenionej pomocy merytorycznej podczas prac komisji - jest dobrym rozwiązaniem, szczególnie w gminach do dwudziestu tysięcy mieszkańców. Jeżeli rada gminy dostrzega taką potrzebę i podejmie odpowiednią uchwałę w tej sprawie, to chyba nie ma tutaj żadnego zagrożenia. Osoba mająca specjalistyczną wiedzę i będąca członkiem danej komisji rady, znana i zżyta z radnymi w niej zasiadającymi, szybciej i łatwiej przekaże im swoją wiedzę, zachęci do przyjęcia prawnego, merytorycznego stanowiska. Dlatego proponuję nie usuwać ust. 2 w art. 21 ustawy o samorządzie gminy.

Następna poprawka dotyczy zmiany piętnastej w art. 2 projektu. Wójtowi lub burmistrzowi przyznaje się prawo do powoływania i odwoływania nie więcej niż trzech zastępców. A ponieważ będzie to uprawnienie, a nie obowiązek, wójt lub burmistrz, jeżeli będzie chciał, nie powoła żadnego zastępcy i sam niepodzielnie będzie sprawował władzę wykonawczą w gminie. Takie skupienie władzy w jednym ręku nie tylko może być niebezpieczne dla lokalnej demokracji, lecz również może rodzić podejrzenia o korupcję itp. Poza tym każdy wójt lub burmistrz jest przecież tylko człowiekiem i od czasu do czasu choruje, wyjeżdża na urlop, ktoś więc powinien go w tym czasie zastąpić. Dlatego wnoszę, aby w zmianie piętnastej w art. 2 projektu ustawy wprowadzić zapis, że dodaje się art. 26a ustawy o samorządzie gminy w brzmieniu: "Wójt lub burmistrz może powołać oraz odwołuje nie więcej niż trzech swoich zastępców".

Projekt wprowadza sporo zmian, jeśli chodzi o sekretarza gminy. Pojawiają się tu pewne niekonsekwencje. Sekretarza ma bowiem powoływać i odwoływać wójt lub burmistrz, a jednocześnie wprowadza się nieuzasadnione, automatyczne odwołanie sekretarza w przypadku odwołania wójta lub burmistrza przed upływem kadencji. Z art. 2 zmiany dwudziestej ósmej projektu ustawy wynika, że przez zmianę art. 33 ustawy o samorządzie gminnym sekretarz gminy miałby być kierownikiem urzędu gminy. Należałoby więc konsekwentnie traktować sekretarza tak jak kierowników innych jednostek organizacyjnych. Właściwsza byłaby więc nazwa "sekretarz urzędu gminy".

W związku z tym proponuję, aby ze zmiany dwudziestej drugiej w art. 2 projektu usunąć część art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, to znaczy wyrazy "oraz sekretarza gminy". Ze zmiany dwudziestej czwartej w art. 2 projektu ustawy też proponuję usunąć część brzmienia art. 29 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, czyli wyrazy "oraz sekretarza gminy".

Jeszcze kilka uwag na temat zmiany dwudziestej dziewiątej w art. 2, dotyczącej art. 34 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 34 ust. 1 przyznaje się wójtowi lub burmistrzowi zwierzchnictwo służbowe i nadzór nad wszystkimi pracownikami gminy. Wydaje się, że jest to zbyt daleko idące wszechwładztwo wójta lub burmistrza, dla którego nie dostrzegam wystarczającego uzasadnienia. Pewne wątpliwości wzbudza także proponowane brzmienie ust. 3 w art. 34. Czy zapis, że kierownik urzędu gminy jest pracodawcą nie narusza definicji pojęcia pracodawcy zwartej w art. 3 Kodeksu pracy? Dziękuję, Panie Marszałku. Poprawki złożę.