34. posiedzenie Senatu RP

Punkty osiemnasty i dziewiętnasty porządku obrad: drugie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; drugie czytanie projektu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego

Sprawozdanie połączonych Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Komisji Ustawodawczej

Senator sprawozdawca Jerzy Chróścikowski:

Dziękuję, Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Chciałbym złożyć już drugie sprawozdanie. To zawarte w druku nr 411S dotyczy projektu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które na posiedzeniu 24 kwietnia 2007 r. komisje rozpatrzyły w pierwszym czytaniu. Te poprawki wynikły z wcześniejszych prac komisji rolnictwa. One były wielokrotnie omawiane już w czasie prac nad wieloma zmianami w ustawach, między innymi właśnie o zmianie ustawy o ustroju rolnym. Propozycje były zgłaszane do ministerstwa, ministerstwo odpowiadało nam, że przygotowuje takie zmiany, realizuje to, ale w związku z tym, że tych zmian do tej pory nie było, w końcu podjęliśmy własną inicjatywę i zgłosiliśmy zmiany w tej ustawie, którą mamy przed sobą w druku nr 411S.

Teraz krótkie uzasadnienie do ustawy. Otóż struktura agrarna polskiego rolnictwa charakteryzuje się między innymi znaczną liczbą gospodarstw rolnych - są blisko dwa miliony gospodarstw o powierzchni powyżej 1 ha - znacznym rozdrobnieniem, niewielkim udziałem gospodarstw średnich i większych obszarowo - aż 80% gospodarstw ma powierzchnię mniejszą niż 10 ha, stanowią one 40% użytków rolnych. Tylko 1% gospodarstw ma powierzchnię powyżej 50 ha, a stanowią one 16% użytków rolnych. Średnia powierzchnia gospodarstw indywidualnych w Polsce według danych spisu rolnego z 2002 r. wynosi 8 ha i 33 a, a w układzie wojewódzkim od 3 ha i 92 a w województwie małopolskim do 18 ha i 74 a w warmińsko-mazurskim - tak się rozkłada przedział.

Biorąc pod uwagę przedstawione uwarunkowania strukturalne, przyjęty przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego limit powierzchni preferowanego przez politykę rolną państwa gospodarstwa rodzinnego, wynoszący 300 ha rolnych, należy uznać za zbyt wysoki.

Obecna struktura obszarowa wskazuje na konieczność powiększania w pierwszym rzędzie gospodarstw kilku- i kilkunastohektarowych, co ma na celu między innymi zapewnienie możliwości utrzymania się z pracy w rolnictwie właścicielom i ich rodzinom. Zwiększenie możliwości wspierania przez państwo procesu powiększania typowych gospodarstw rodzinnych wymagałoby ograniczenia ustawowego limitu powierzchni gospodarstwa rodzinnego do 100 ha użytków rolnych, a za rolnika indywidualnego uznania właściciela lub dzierżawcy nieruchomości rolnych o powierzchni nieprzekraczającej limitu określonego dla gospodarstwa rodzinnego. Nabywanie ziemi do tej powierzchni przez rolników indywidualnych odbywałoby się poza pierwokupem agencji.

Ponadto w nowelizowanej ustawie zbyt ogólnie zostały określone wymogi, których spełnienie pozwala uznać osobę fizyczną za rolnika indywidualnego. Dowodem na to jest szczególnie uczestnictwo w przetargach ograniczonych organizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych dla rolników indywidualnych osób, które wprawdzie spełniają formalne ustawowe kryteria, nie są jednak rzeczywiście związane z rolnictwem. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów powołanej ustawy każda osoba posiadająca co najmniej wykształcenie średnie, niekoniecznie rolnicze, spełnia wymogi wykształcenia rolniczego i wymóg zamieszkiwania w gminie, na obszarze której położona jest nabywana nieruchomość, chociażby na dzień przed przetargiem została zameldowana i wydzierżawiła w tym samym czasie nieruchomości rolne od miejscowych rolników. W świetle obowiązujących przepisów ustawy nie ma więc przeszkód, aby grunty rolne były nabywane przez przedsiębiorcze osoby niebędące rolnikami, chociażby dla otrzymania dopłat lub w celach spekulacyjnych.

Z tych względów celowe jest wprowadzenie ograniczeń w postaci wymogu trzyletniego zamieszkiwania na terenie gminy, gdzie leży gospodarstwo, oraz ponowne zdefiniowanie kwalifikacji rolniczych, wyłączające możliwość uznania za rolnika osoby niemającej nic wspólnego z rolnictwem, a legitymującej się wykształceniem wyższym lub średnim w jakiejkolwiek dziedzinie, a także doprecyzowanie pojęcia: "osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego". Najistotniejszymi przesłankami świadczącymi o osobistym prowadzeniu gospodarstwa powinny być praca w swoim gospodarstwie rolnym oraz podejmowanie wszelkich decyzji związanych z jego prowadzeniem. Myślę, że jak będą pytania, to będą uzasadnienia dodatkowe, udzielę odpowiedzi. Tyle co do druku nr 411S.

Teraz przedstawię drugi druk. Druga inicjatywa była podjęta przez grupę senatorów. Do prezentowania stanowiska wcześniej był upoważniony pan senator Lasecki. Komisja, pracując nad projektem zgłoszonym przez grupę senatorów, wprowadziła zmiany. Zmiany zostały właśnie przegłosowane przez komisję i chciałbym odczytać uzasadnienie, które mamy w druku nr 366S.

Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, która weszła w życie w dniu 15 lipca 2003 r., zgodnie z założeniami miała służyć poprawie struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnieniu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Ustawa zdefiniowała między innymi pojęcie gospodarstwa rodzinnego, które zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawą ustroju rolnego państwa, wprowadziła możliwość nabywania przez Agencję Nieruchomości Rolnych ziemi na rynku prywatnym na podstawie prawa pierwokupu i wykupu, umożliwiła organizowanie przez agencję przetargów ograniczonych na sprzedaż i dzierżawę dla rolników indywidualnych powiększających gospodarstwa rodzinne, wreszcie ustanowiła limit powierzchniowy nieruchomości, jaki może być sprzedawany jednemu podmiotowi przez agencję.

Uchwalenie tej ustawy nastąpiło w bardzo dużym tempie w trakcie negocjacji warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Pośpiech ten wynikał z faktu, iż niektóre opinie prawne wskazywały, że wprowadzenie do prawa krajowego uregulowań dotyczących zakresu swobody obrotu kapitału może nastąpić tylko przed ratyfikowaniem przez Polskę traktatu akcesyjnego. W przypadku nieustanowienia wtedy instytucji państwowego pierwokupu ewentualne wprowadzenie tego instrumentu do prawodawstwa po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej byłoby trudne lub wręcz niemożliwe.

Oceniając realizację ustawy na podstawie danych liczbowych, można stwierdzić, że agencja w znikomym stopniu korzystała z przysługującego jej prawa pierwokupu. Według stanu na koniec ubiegłego roku od początku działania ustawy agencja otrzymała dwieście trzydzieści jeden tysięcy umów, dotyczących w sumie powierzchni około 380 tysięcy ha, w stosunku do których przysługiwało jej prawo pierwokupu. Agencja skorzystała dwieście sześćdziesiąt sześć razy z tego uprawnienia, czyli w 0,116% przypadków, a oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu, wykupu, dotyczą powierzchni około 6 tysięcy ha.

W związku z brakiem planów zagospodarowania przestrzennego na znacznym obszarze kraju ustawa ta ma niestety także zastosowanie do nieruchomości rolnych położonych na terenie gmin czy też w obrębie administracyjnym miast, często o małym obszarze i przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W sytuacji braku planów zagospodarowania przestrzennego kwalifikacja przez notariusza przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot obrotu odbywa się na podstawie zapisów w ewidencji gruntów, które to bardzo często kwalifikują grunty jako użytki rolne. Nieruchomości o takim charakterze nie są nabywane przez agencję na zasadach pierwokupu, nie mają bowiem żadnego znaczenia dla realizacji celów ustawy.

Dzięki ograniczeniu zakresu działania ustawy w sferze prawa pierwokupu agencji jej przepisy nie miałyby zastosowania do większości umów przenoszących własność nieruchomości formalnie rolnych, które stanowią najczęściej tereny nadające się pod zabudowę mieszkaniową.

Rocznie do agencji wpływa około osiemdziesiąt tysięcy aktów notarialnych, z których aż 80% dotyczy małych obszarowo nieruchomości poniżej 1 ha, w dużej części o charakterze faktycznie nierolnym, na przykład budowlanym. Wprowadzenie obszarowego limitu umożliwiłoby służbom agencji skoncentrowanie się na badaniu celowości nabycia jedynie tych nieruchomości, które mogą mieć istotne znaczenie dla realizacji celów kształtowania ustroju rolnego, to jest przede wszystkim poprawy struktury obszarowej rolnictwa. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że najlepsze efekty daje nabycie większych obszarowo nieruchomości, które po restrukturyzacji udostępniane są okolicznym rolnikom indywidualnym w formie przetargów ograniczonych.

Zmiana zaproponowana w nowelizacji powinna usprawnić obrót nieruchomościami w sferze zapewnienia gruntów pod budownictwo, wzmacniając jednocześnie rolę ustawowych regulacji w zakresie kształtowania ustroju rolnego.

Ustawa nie pociąga za sobą istotnych skutków finansowych.

Przedmiot projektu ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Jeśli byłyby jakieś pytania, to chętnie na nie odpowiem. Generalnie ustawa prowadzi do jednej, głównej zmiany zapisu: aby w przypadku działek powyżej 1 ha - wcześniej było to powyżej 10 a - wymagany był wstępny akt notarialny i Agencja Nieruchomości Rolnych mogłaby korzystać z prawa pierwokupu. Dziękuję.

Dyskusja

Senator Jerzy Chróścikowski:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Właściwie nie planowałem zabierać głosu, ale zostałem trochę sprowokowany przez mojego przedmówcę, w związku z tym pozwalam sobie na wypowiedź w formie częściowych jakby wyjaśnień.

Dlaczego było zapisane 300 ha, dlaczego nie 100 ha? My proponujemy 100 ha. Kolega tutaj wspomniał, że może należało zwrócić na to uwagę, że takie gospodarstwo... Ja chcę zwrócić uwagę, że nie ma ograniczeń w zapisie, mówi się tam o pewnych preferencjach, czyli chcemy dać preferencje dla tych, którzy będą mieli nie więcej niż 100 ha. Jeśli agencja będzie chciała udostępnić grunty, to w pierwszej kolejności tym stuhektarowcom. Chcę zwrócić uwagę - już kiedyś o tym wspominałem i teraz to przypomnę - że jeśli chodzi o zakup, to takie zapisy o gruntach do 100 ha są na przykład w przypadku Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. To jest jednoznaczne, jeśli jest mowa o preferencjach.

Ja jestem przedstawicielem związku zawodowego rolników indywidualnych "Solidarność", który wielokrotnie apelował o konstytucyjny zapis - w takiej formie tego chcieliśmy - określający, że to jest gospodarstwo... No, może wtedy jeszcze nie miało być ono definiowane pod względem powierzchni, ale pod względem możliwości pracy rodziny w tym gospodarstwie. Ale dochodziliśmy też wtedy do takiego wniosku, że jak na warunki polskie 100 ha to jest powierzchnia wystarczająca.

Chcę zwrócić uwagę, że na przykład Włochy też nie mają dużych gospodarstw - średnia wielkość gospodarstwa we Włoszech to jest chyba około 8 ha. Jeśli się mylę, to może mnie ktoś sprostować. Francja to ma je chyba o wielkości około 50 ha, jeśli się nie mylę. Mogę się mylić, bo z pamięci to mówię. Czyli właściwie nie mówimy o jakichś wielkich gospodarstwach w Unii Europejskiej. Unia Europejska składa się właśnie z takich gospodarstw rodzinnych, średnich. Grecja ma bardzo małe gospodarstwa, Austria ma bardzo małe gospodarstwa. I taka polityka jest stosowana w Unii Europejskiej, polityka wspierania tych gospodarstw, żeby one się powiększały, zmieniały swoją strukturę agrarną. Są w tym celu tworzone odpowiednie przepisy Unii Europejskiej, wręcz takie jak w PROW, w tak zwanym Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich, zachęcające do stosowania rent strukturalnych, aby rolnicy przekazywali te gospodarstwa na powiększanie innych gospodarstw. Nie określa się tam jakiejś konkretnej wielkości, ale mówi się tylko o płynnym przekazywaniu ziemi następcom i powiększaniu gospodarstw. Nie mówi się o ich wielkości.

My, jako senatorowie, chcemy określić i jasno powiedzieć, że te preferencje - na razie zostańmy przy 100 ha - to jest kwestia zawsze dyskusyjna. Każdy ma prawo przedstawić inne stanowisko. Decyzje zapadają oczywiście w głosowaniu, ja dostosuję się do zasad demokracji, więc tak, jak to zostanie przegłosowane, będzie też uznane. Niemniej jednak ja wnoszę o wprowadzenie tych zmian, zgodnie z opinią komisji rolnictwa, która je proponowała.

Jeśli chodzi o ceny ziemi, to są one bardzo zróżnicowane, Panie Senatorze. Jest tak, że jest to i 300 tysięcy, i 30 tysięcy, a bywa i tak, że jest to 5 tysięcy za hektar. Ceny są różne, w zależności od tego, czy ta ziemia jest pod Warszawą, czy ona jest gdzieś daleko, na przykład w Bieszczadach. Tak więc te ceny są zróżnicowane. A ustawodawstwo, które tworzymy, dotyczy terenu całej Polski.

Już mówiłem, że średnie gospodarstwo w Małopolsce liczy niecałe 4 ha. A więc przepraszam, ale o jakim gospodarstwie w tym momencie mówimy? Skoro całe gospodarstwo liczy... A pan proponuje 5 ha! No, 5 ha to jest duża powierzchnia, w takiej sytuacji często takie całe średnie gospodarstwo nie podlegałoby tym przepisom.

Przepraszam, bo wcześniej pan wspomniał... A w poprawce jest 2 ha, tak? Bo ja zrozumiałem, że 5. Jeżeli tak, to przepraszam.

Ale to na pewno też jest kwestia do zastanowienia się i uzgodnienia.

Kwestia tego, że nie konsultowaliśmy się - bo było to tak powiedziane - z rządem co do zmian, które są wprowadzane. No, muszę powiedzieć, że Komisja Rolnictwa i Ochrony Środowiska prowadziła wielokrotnie rozmowy w tych sprawach z przedstawicielami rządu, z ministrem rolnictwa, i wręcz utwierdzano nas, że takie zmiany się przygotowuje. Ponadto na posiedzeniu komisji zostało to poparte przez rząd. A skoro zostało to poparte przez rząd, to ja rozumiem, że konsultacja się odbyła. Nie można więc powiedzieć, że nie było takiej szerszej konsultacji.

Co do definicji możemy się jeszcze sprzeczać, bo ministerstwo też ma pewne rozwiązania, ma jeszcze nowe propozycje - prawdopodobnie będą one dalej idące - jak można by jeszcze poprawić tę definicję. No ale to jest nasz projekt, to jest projekt, który wychodzi od nas, on bazuje głównie na obowiązującej materii ustawowej, która jest w tej dziedzinie, i na naszych uwagach. Ale przecież jest jeszcze taka możliwość, by cała praca rządu i Sejmu, w którym spotkają się te dwa projekty, rządowy i senacki, zaowocowała wspólnym wypracowaniem stanowiska. To, jak myślę, pozwoli na ten kompromis, o którym się tu mówi, i na lepszą definicję tego wszystkiego.

W związku z tym ja proszę... No, skoro pan już zgłosił poprawkę, to, jak rozumiem, musimy ponownie się spotkać, ponownie to przeanalizować. Czyli nie przejdziemy dzisiaj do trzeciego czytania. A myślałem, że przejdziemy dziś do trzeciego czytania...

Jest więcej poprawek?

Skoro są poprawki... W związku z tym rozumiem, że takiego wniosku o przejście do trzeciego czytania nie mogę złożyć. Dziękuję więc i proszę o poparcie tych naszych wcześniejszych projektów, projektów Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska. Dziękuję.