Obrót kontrolowany

Rolnik Dzierżawca 2015-01-19

Jak będzie wyglądać handel ziemią od maja 2016 roku?

Niedopracowane i niespójne - tak poselskie projekty trzech ustaw, które mają regulować obrót nieruchomościami rolnymi w Polsce po 2016 r., oceniła prof. Beata Jeżyńska z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie podczas posiedzenia senackiej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi 16 grudnia w Warszawie.

Minister rolnictwa Marek Sawicki powołał zespół, który zajmuje się analizą propozycji złożonych przez posłów PSL i PiS. Są to projekty nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw autorstwa PSL, a także projekt nowelizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przygotowany przez posłów PiS. - Oczekujemy, że wkrótce wszystkie projekty będą procedowane w parlamencie - mówił Zbigniew Abramowicz, dyrektor Departamentu Gospodarowania Ziemią w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który przewodniczy pracom zespołu. - Oprócz tych trzech projektów, prawie ukończony jest także projekt nowelizacji ustawy o wspólnotach gruntowych - dodał dyrektor Abramowicz.

Wszystko albo nic

- Ograniczony czas, który pozostał posłom tej kadencji Sejmu sprawia, że przepisy prawdopodobnie będą przyjmowane w pośpiechu - twierdzi prof. Jeżyńska. -Żeby system kontroli nad nieruchomościami rolnymi mógł funkcjonować i wywierał określony skutek, powinien być spójny. Tymczasem - jak stwierdziła profesor - w projektach ustaw skupiono się na sprzedaży gruntów rolnych, pomijając inne czynności prawne związane ze zmianą własności. -Co z dożywociem, które w stosunkach wiejskich odgrywa ogromną rolę, z darowizną, zamianą gruntów, zniesieniem współwłasności, działaniami spadkowymi? Czy zostawiamy je bez regulacji prawnych, czy na dotychczasowych zasadach swobody? - pytała prof. Jeżyńska. - Pozostawienie ich na zasadach swobody oznacza, że będziemy kontrolować tylko jeden wycinek - sprzedaż, którą można obejść wszystkimi innymi czynnościami, które pozostaną nieuregulowane i niepoddane żadnej kontroli. Albo wszystko, albo nic- mówiła wzburzona. Stwierdziła ponadto, że projekty nowelizacji ustaw nie wprowadzają rozwiązań zmierzających do aktywizacji zawodowej i rolniczego wykorzystania gruntów. - Jeśli ma to być koncepcja spójna, może jednak trzeba określić, czym jest działalność rolnicza, kto ją prowadzi, w jakim rozmiarze, kiedy możemy powiedzieć, że ma ona znaczenie dla gospodarki. Może powinniśmy w końcu odwołać się do kryterium dochodowości - proponowała.

Podkreśliła przy tym, że należałoby też znaleźć miejsce dla małych gospodarstw. - W Unii Europejskiej utrzymuje sieje na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z uwagi na pełnione przez nie inne funkcje: społeczne, środowiskowe i ekologiczne. W założeniach WPR jest to bardzo mocno akcentowane - przypomniała prof. Jeżyńska.

W projektach nowelizacji ustaw ich autorzy podkreślają również kontrolę administracyjną wykorzystania gruntów. - Większość kompetencji przekazano Agencji Nieruchomości Rolnych, ale niedostatecznie wskazane zostały instytucje kontrolne. Organ administracyjny nie może mieć władzy ostatecznej- przekonywała profesor. Oberwało się także ministerstwu rolnictwa: - Ze stanowiska resortu wynika, że nie ma możliwości ograniczenia zakupu polskiej ziemi przez cudzoziemców po kwietniu 2016 roku. Otóż niezupełnie. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że istnieją sytuacje, w których takie ograniczenia znajdują uzasadnienie - wyjaśniała prof. Jeżyńska. - Szczególnie zwraca uwagę katalog przesłanek uzasadniających ograniczenia, w którym mówi się o nadrzędnym wymogu interesu publicznego. Jeśli mamy stworzyć odpowiedni system kontroli, musimy jak najpełniej wykorzystać wszystkie możliwości, które daje nam krajowe prawo- dodała.

Okazja do zmian

Dr Andrzej Zadura, były pracownik Agencji Nieruchomości Rolnych, podkreślał, że kontrola obrotu ziemią jest niezbędna m.in. ze względu znaczną różnicę cen gruntów w poszczególnych krajach. - W 2013 roku rynkowa cena gruntów rolnych w Polsce sprzedawanych przez ANR wyniosła 5179 euro za hektar, a na rynku prywatnym 6275 euro. W Holandii cena sięga już 50 tysięcy euro za hektar. W Danii, Belgii i Niemczech zawiera się w przedziale 20-30 tysięcy euro. Są też kraje o bardzo tanich gruntach, na przykład Estonia, Litwa czy Łotwa - mówił.

Zdaniem dr. Zadury, projektowane zmiany przepisów powinny być również okazją do działań poprawiających strukturę agrarną: - Gospodarstwa produkujące mleko, mięso i zboże, żeby móc odtwarzać majątek produkcyjny, powinny mieć powierzchnię 35-40 hektarów. Tymczasem średnia wielkość naszych gospodarstw wynosi 10 hektarów. W ciągu ostatnich 20 lat dramatycznie spadło pogłowie krów, trzody chlewnej, zmalało wykorzystanie nawozów organicznych, nastąpiła ekstensyfikacja produkcji roślinnej. Areał zbóż przekracza 75 procent w strukturze zasiewów, a to grozi degradacją biologiczną naszych gleb - przestrzegał. - Uważam, że przy pomocy rozsądnej kontroli obrotu ziemią możemy podjąć próbę naprawy tej sytuacji. Dotychczasowe działania, czyli korzystanie z prawa pierwokupu gruntów przez ANR, były nieskuteczne, co przyznają posłowie PSL, autorzy projektu nowelizacji UKUR.

Jak podkreślał dr Zadura, nie należy jednak obwiniać za to agencji, ale błędnie skonstruowane przepisy, które spowodowały, że odstąpiono od pierwokupu. Za przykład podał nowelizację ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z 2010 r., która pozwala agencji interweniować dopiero wówczas, gdy działka ma minimum 5 ha. - Przecież średnia powierzchnia gospodarstw na południu kraju wynosi 3-4 hektary. Zostały one wyłączone z tego działania - przypominał.

Kontrola dwustopniowa

Zdaniem dr. Zadury, Polska mogłaby wziąć przykład z Francji i Niemiec. W tym pierwszym kraju obowiązuje administracyjny system kontroli obrotu gruntami rolnymi, który uzupełniają interwencyjne działania tzw. Spółek Zagospodarowania Ziemi i Rozwoju Wsi (SAFER). We Francji jest 100 departamentów i w każdym z nich obowiązuje referencyjna (optymalna) powierzchnia gospodarstw, np. w Lotaryngii jest to 30 ha. - Jeżeli powierzchnia gospodarstwa, w wyniku sprzedaży części ziemi, spadnie poniżej 15 hektarów lub przekroczy 45 hektarów, to prefekt departamentu może zareagować nie wydając zgody na transakcję - wyjaśniał dr Zadura.

System ten nie obejmuje rodzinnego i spadkowego obrotu ziemią. SAFER-y skupują grunty na wolnym rynku, a w niektórych przypadkach mają prawo pierwokupu nieruchomości rolnych. Wkraczają, jeżeli uznają, że z punktu widzenia poprawy struktury gospodarstw rolnych transakcja jest celowa. A więc podstawową kontrolę obrotu nieruchomościami rolnymi prowadzi administracja, natomiast spółki zajmują się interwencją. We Francji istnieją także przepisy chroniące małe gospodarstwa, zwłaszcza na terenach, którym grozi wyludnienie.

W Niemczech większość przepisów opiera się na orzecznictwie sądowym. Nie wolno podzielić gospodarstwa, jeśli zagraża to jego żywotności ekonomicznej, którą określa urząd powiatowy lub ziemski. Nie wolno również dzielić gruntów tak, by powierzchnia gospodarstwa spadła poniżej jednego hektara. Niemcy określają ponadto, kto może kupić ziemię. U nas decydują o tym kwalifikacje rolnicze, natomiast nasi sąsiedzi zwracają uwagę na dochody z rolnictwa. - Jeśli ponad połowa dochodów pochodzi z produkcji rolniczej, oznacza to, że rolnik jest pełnozatrudniony- mówił dr Zadura. Ma on preferencje w zakupie ziemi. Jeżeli urząd powiatowy nie może znaleźć nabywcy wśród tych, których ma w swojej bazie, przesyła ofertę do spółek ziemskich mających prawo pierwokupu.

Dr Zadura uważa, że w Polsce również powinien istnieć dwustopniowy system kontroli obrotu gruntami rolnymi. Uczestniczyłby w nim organ administracyjny i ANR. - Pierwszy etap kontroli powinien odbywać się w starostwie powiatowym. Rolnik ma do niego blisko, a poza tym zgodnie z ustawą o samorządzie, to w jego gestii leżą sprawy związane z geodezją i kartografią czy rolnictwem -zaznaczył dr Zadura. - Powinno dążyć się do średniej powierzchni ustalonej w powiecie. Jeśli starostwo nie skojarzyłoby rolnika, który chce sprzedać grunty, z odbiorcą, wówczas wkraczałaby agencja, która korzystałaby z prawa pierwokupu.

Zamrożony rynek

Od 11 lat ANR korzysta z prawa pierwokupu na podstawie ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Przysługuje ono agencji w przypadku przeniesienia własności nieruchomości rolnej na rynku prywatnym, z wyłączeniem m.in. transakcji między osobami bliskimi oraz gdy nabywcami są rolnicy indywidualni powiększający gospodarstwa rodzinne. Zakupione grunty ANR sprzedaje na przetargach ograniczonych. W ciągu 10 lat agencja skorzystała z prawa pierwokupu w 609 przypadkach, a dotyczyło to 14,9 tys. ha gruntów wartych 152,5 min zł. Co ciekawe, najwięcej interwencji zanotowano w województwach, które mają stosunkowo dobrą strukturę agrarną. W olsztyńskim oddziale ANR w ten sposób kupiła prawie 3,5 tys. ha, w szczecińskim 2tys. ha, w rzeszowskim 1,3 tys. ha, w koszalińskim 1,3 tys. ha, a w bydgoskim prawie 1,2 tys. ha. Na kolejnych pozycjach znalazły się oddziały i filie w: Opolu, Wrocławiu, Łodzi, Suwałkach, Poznaniu, Zielonej Górze, Gdańsku, Pile, Warszawie, Gorzowie i Lublinie.

Tomasz Ciodyk, dyrektor Zespołu Gospodarowania Zasobem ANR wyjaśniał, że agencja interweniuje tam, gdzie kupowanie ziemi i sprzedaż jej rolnikom ma sens. Ale, jak zaznaczył, liczba prywatnych transakcji ostatnio zmalała. - Rynek nieruchomości rolnych został zamrożony. Ludzie są raczej skłonni zatrzymać ziemię niż ją sprzedać, dlatego ostatnio agencja nie ma zbyt wiele transakcji do sprawdzenia- przyznał dyrektor Ciodyk. W 2013 r. było ich 2,6 tys., w 2012 - 2,7 tys., a w 2011 - 2,4 tys. To znaczący spadek w stosunku do rekordowego 2007 r., kiedy do ANR trafiło 118,5 tys. wstępnych umów kupna-sprzedaży gruntów. Prawdziwe tąpnięcie nastąpiło w 2010 r., kiedy znowelizowano U KUR. Zdecydowano wówczas, że ANR będzie miała prawo pierwokupu gruntów o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha. W 2013 r. agencja skorzystała z prawa pierwokupu tylko w 14 transakcjach obejmujących 450 ha o wartości 14,4 min zł.

Zniechęcają agencję

Złożenie przez agencję oświadczenia o nabyciu nieruchomości na podstawie prawa pierwokupu nie oznacza, że zostanie ona rzeczywiście przejęta do zasobu. Czasami zbywający ziemię odmawiają jej sprzedania ANR lub unieważniają transakcję sądownie.

W ciągu 10 lat w ten sposób wycofano 51 umów dotyczących prawie 2,6 tys. ha. Agencja złożyła oświadczenia względem 14,9 tys. ha, a więc do zasobu trafiło w rzeczywistości 12,3 tys. ha, z czego ponad 9,1 tys. ha sprzedano rolnikom indywidualnym.

Dyrektor Ciodyk wskazał na pewne niedoskonałości przepisów dotyczących prawa pierwokupu. Przede wszystkim na zbyt krótki, bo miesięczny okres, który agencja ma na ocenę konkretnej transakcji. Tymczasem -jak podkreślał - pracownicy agencji muszą wykonać wiele czynności: rozpoznać stan prawny nieruchomości, dokonać oględzin, przeprowadzić wywiady z sąsiadami itd. Poza tym, często pojawiają się problemy ze skutecznym doręczeniem oświadczenia w terminie, ponieważ zbywający grunty celowo ich nie odbierają. Dlatego dyrektor Ciodyk prosił o wydłużenie o miesiąc lub dwa czasu niezbędnego do analizy transakcji. Wskazał ponadto, że czasami sprzedający próbują zniechęcić agencję do pierwokupu, np. obciążając nieruchomość wysokimi hipotekami. - Strony umowy potrafią dołączyć do warunkowych umów sprzedaży gruntów rolnych pewne zobowiązania dla nabywcy, których Skarb Państwa nie jest w stanie zrealizować - dodał dyrektor Ciodyk. Uznał, że problemem jest także brak pieniędzy na takie interwencje. - Jedna transakcja kupna nieruchomości 1000-hektarowej, a takie mamy na w armii i Mazurach oraz na Pomorzu, to kilkadziesiąt milionów złotych. ANR powinna móc w krótkim czasie dysponować taką kwotą, a w tej chwili tak nie jest

Jerzy Chróścikowski, przewodniczący senackiej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, miał na to radę - do nowych przepisów należy wprowadzić zapis, że ANR nie finansuje dłużej Funduszu Rekompensacyjnego dla Zabużan, a pieniądze, które miały tam trafić, wykorzystuje do realizacji prawa pierwokupu gruntów rolnych. I

Tomasz Ciodyk dyrektor Zespołu Gospodarowania Zasobem ANR - Rynek nieruchomości rolnych w Polsce został zamrożony. Ludzie są raczej skłonni zatrzymać ziemię niż ją sprzedać, dlatego ostatnio agencja nie ma zbyt wiele transakcji do sprawdzenia pod kątem realizacji prawa pierwokupu.

Andrzej Zadura specjalista od obrotu ziemią w UE - Gospodarstwa produkujące mleko, mięso i zboże, żeby móc odtwarzać majątek produkcyjny, powinny mieć powierzchnię 3540 hektarów. Tymczasem średnia wielkość naszych gospodarstw wynosi 10 hektarów.

Autor: Alicja Siuda